我國是傳統的陸權國家，海洋意識淡薄，對海洋問題長期缺乏足夠的重視，加之歷史和現實的原因，我國的海上形勢日趨嚴峻、復雜，其中尤以我國與周邊海上鄰國的權益爭端為甚。近年來，我國面臨著政府聲明不奏效、外交談判談不攏、軍事打擊打不得的困難局面。我們有必要分析我國海洋權益面臨的挑戰，思考新形勢下維護我國海洋權益的對策。

從我國面臨的挑戰及其形成的原因看，由于多元力量的介入和多方利益格局的形成，我國的海洋權益問題已經演變為一個系統性的難題。21世紀的領土與主權博弈主要將在海上展開，海洋權益爭端問題已成為阻礙我國和平發展和發揮全球影響力無法回避的門檻，我國無可退避，也別無選擇，只能全力以赴。

我國海洋權益面臨的嚴峻挑戰

-海上島礁被侵占情形嚴重

我國島礁被侵占的情形嚴重，領土主權受到持續性的損害。其中尤其以東海的釣魚島和南沙群島的島礁主權歸屬爭議和管轄海域的矛盾為焦點，頻繁引發漁業糾紛及海上沖突，成為影響我國國家安全的潛在威脅。

作為中日之間懸而未決的領土爭端，釣魚島及其附屬島嶼的重要性在于其戰略位置和軍事、資源價值，對臺灣問題的影響，所享有海域的管轄權及其在劃界中的地位和效力。

2010年以來中日間圍繞釣魚島發生的一系列事件，如釣魚島海域撞船事件等一度使兩國關系跌入低谷，也使日本加緊了對釣魚島從“實際控制”上升到“法理控制”的腳步，對釣魚島最終的歸屬產生不容忽視的影響。2012年以來，日本政府與極右翼分子更是屢屢公然挑釁我國對釣魚島的主權。1月3日，日本沖繩縣石垣市的4位議員強行登島；3月2日，日本內閣綜合海洋政策本部公開將釣魚島及其附屬島嶼劃歸入日本39個無人島之列；4月16日，日本東京都知事石原慎太郎發起自導自演的“購島”鬧劇。

南海的島礁歸屬爭端以南沙群島最為嚴峻和復雜。從上世紀60年代末開始，越南、菲律賓、馬來西亞和文萊等國不僅侵占和分割我國南沙群島部分島礁及海域，還大規模開采其中的資源，在南沙群島形成了6國7方的對峙局面。這些國家從宣示主權，到搶占島礁、瓜分海域、掠奪資源，再到法律支撐、設立行政機構、軍事保障，甚至借助外力，以達到其占領—占有—經營的目的。2009年以來，南海周邊國家對我國權益的損害達到了新的高度。其中，菲律賓和越南成為挑戰我國南海權益的“急先鋒”。

2009年，菲律賓國會通過領?；€法，單方面將我國中沙群島的黃巖島和南沙群島的中業島等部分島礁劃入菲領土。2012年4月10日的“黃巖島事件”是該矛盾的集中體現，盡管中國政府積極努力通過外交途徑解決該問題，但菲律賓方面卻“小動作”不斷，企圖將事態復雜化、擴大化。

經過多年的苦心經營，越南等到了在南海向我國發起全面“圍攻”的“有利”的外部環境。2009年，越南除單獨提交“外大陸架劃界提案”外，還與馬來西亞聯合提交劃界案，分割我國的南沙群島和周邊海域及其中的資源，使持續對峙的爭端局面進一步激化。2012年6月21日，越南國會通過了《越南海洋法》，不顧歷史事實和我國的主張，公然將我國的西沙群島和南沙群島劃歸越南領土，使中國政府又一次面臨嚴峻的權益挑戰。

-海域劃界久拖不決成隱患

由于島礁被占及海域狹窄等原因，我國所主張的300萬平方千米的管轄海域中，約二分之一與鄰國重疊，爭議海域面臨劃界難題。

在黃海，朝鮮和韓國均主張以中間線劃分200海里的專屬經濟區和大陸架。實踐中，朝鮮在黃海中線附近搭制井架并派武裝士兵把守，曾對我國的海監巡邏船開槍射擊。韓國還單方面在主張重疊區域劃出石油租讓區，擅自進行石油開發。韓國軍艦頻繁駛入中韓爭議水域西部的我方一側，還采取先占方式，在我國的蘇巖礁(韓稱“離於島”)上建立名為海洋科學觀測平臺，實為海洋權益主張基點的人工建筑物，為日后與我國的海域劃界爭取籌碼。

在東海，日本也主張中間線或等距離線原則，應對我國在自然延伸基礎上按照公平原則協議劃界的主張。由于釣魚島及其附屬島嶼主權爭端及劃界效力、沖繩海槽是否為東海大陸架界限分歧、油氣資源共同開發等問題的爭議，使得劃界更加困難。東海北部海域涉及日韓1974年簽訂的《關于共同開發鄰接兩國的大陸架南部的協定》，雙方擅自劃定的8 .2萬平方千米“共同開發區”，西界侵入我國東海大陸架中部。1999年生效的《日韓新漁業協定》，也在濟州島南部劃定了所謂日韓共管的“暫定水域”，侵占近10萬平方千米的我國管轄海域及大陸架。

幾十年來，南海周邊國家依據搶占的島礁單方面劃定專屬經濟區和大陸架，侵入我國的傳統海域，即“九段線”內。這些國家分別控制了南沙的部分海域，造成海域爭議疊加、權益爭端錯綜復雜的局面。在2009年提交“外大陸架劃界案”的熱潮中，越南、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞等國陸續提出了7個劃界案，對我國海上包圍的范圍再度擴大，程度加深。

-海洋資源被鄰國掠奪性開發

南海周邊國家非法在南海海域進行油氣資源的商業開采，已經形成了相當大的生產能力。其中越南、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、文萊等國在我南沙群島及其附近海域已投入開采的油井達到1800多口，每年僅在我國所屬海域開采的石油就超過1500萬噸。越南在南沙開采石油已獲利超過250億美元，而且這個數字仍在增長中，越南因此成為南海爭端中最大的既得利益者。馬來西亞近年來也劃出多個深海油氣區塊進行招標，其出口石油的70%來自我國的“九段線”內。菲律賓由于面臨的能源問題最嚴重，最早在南?！皠邮帧?。

在漁業資源方面，由于得天獨厚的自然地理條件和氣候條件，南海成為天然的大漁場。我國從1999年起開始在南海實行夏季休漁制度，但越南、菲律賓等國不但說中國“無權宣布休漁”，而且乘我國漁民休漁之機大肆捕撈。而我國漁民在該海域的合法作業常被外國非法干擾，甚至扣押、處罰。

-區域內外國家的聯手制衡

從北到南，我國在黃海、東海和南海3個海域內與8個海上鄰國存在權益爭端，還面臨著美國、印度等大國插手的嚴峻現實，受到來自周邊鄰國和區域外大國的聯手制衡與遏制，我國的海上安全權益受到威脅。其中南海涉及的爭端方較多、情況復雜、最為敏感。南沙爭端有關國家相互借重，以多種方式有意把島礁和海域爭端國際化，爭取國際勢力的支持。

為了利用南海問題牽制我國，以美國為代表的區域外國家，以“維護南海航行自由”為借口，介入南海爭端，聯合我國周邊國家，通過軍售、軍援、聯合軍演和非傳統安全領域合作等方式，對我國實施戰略防范，加劇了南海問題的復雜化程度。

日本和韓國也加緊與美國在軍事、政治上的合作，以達到其各自的戰略利益和權益目標。法律上，日本一方面強調南海爭端對東海的影響，同時強化其對南海航行利益的重視；軍事上頻頻參加聯合軍事演習，造成準軍事介入南海的既成事實。

俄羅斯、印度等國也或明或暗染指東海與南海問題，不斷給我國布下障礙，試圖從中渾水摸魚。俄羅斯主動參與南海事務，不斷強化與東盟國家，尤其是越南的防務合作。印度“東向”政策的實施步伐進一步加快，不斷加強其在南海地區的軍事存在，頻繁在該海域舉行聯合軍演以顯示實力，并積極利用與東盟國家訂立的防務合作協議將軍事影響力擴展到南海地區。

可見，我國海洋權益問題的復雜性不僅在于爭端各國出于自身利益的相互博弈，還在于區外國家的介入和干預。爭端矛盾的尖銳化、問題解決機制的多邊化、區域外國家介入的常態化，已經成為我國維護海域權益不得不面對的國際環境。

維護我國海洋權益的對策建議

在我國海洋權益博弈進入“白熱化”階段，要應對海上聲索國及其幕后推手的惡意發難，切實維護我國的海洋權益，需要從國家層面作多方面的應對，采取有效的措施，遏制形勢的進一步惡化。應采取妥善的方法，實現我國對被侵占島礁的主權，恢復被分割海域的管轄權。

-明確我國的維權目標

首先，國家決策層需要確立明確的權益目標。是寸土必爭，解決我國的主權性主張與管轄行為之間的“邏輯背離”問題，還是可以局部妥協。面對復雜的局勢，我國需要拿出有效的遏制手段。

我們應該清醒地認識到當前在海洋權益問題上的緊迫性和危機感，思考如何通過有效手段進行維權。只要政府在這些關鍵問題上作出判斷、抉擇，相信我們會找到有效的途徑，解決我國的權益危機。

-建立國家維權指揮中心

重大海洋事務屬于國家戰略問題，需要高層進行協調和決策。世界上許多國家都設有海洋決策機構，實踐證明這是行之有效的。我國所面臨的重大海洋問題和權益爭端比任何國家都突出，更應建立高層決策機構。應該看到，我國若是想在海上博弈中獲得收益，不可避免地要在其他領域支付成本。在應對不可避免的海洋沖突時，在宣示我國的核心利益，使其他國家明晰我國權益底線的同時，更需要國家層面確定保護核心利益的意志和手段。

-制定全方位的維權戰略

我國應盡早制定具有全方位指導意義的維權戰略，在法律、外交、軍事、經濟等方面提出一整套應對策略。

法律方面，為使自身主張獲得國際認可和接受，我國需要進行大量的準備工作，包括利用現有制度多方面強化自身主張，理順國內法與國際法間的關系，更好地構筑自身主張的法律依據和基礎。我國應盡快制定綜合性的海洋基本法，完善海洋權益相關的法律法規、維權的機制和體制、人員和隊伍建設保障等，利用國家立法從制度層面為維權提供保障。根據我國權益受侵害的實際情況，制定建設海洋強國的戰略和規劃。

我國現階段海洋權益環境惡化的原因，一定程度上是由于缺乏一支實力足以威懾又不受國際限制的力量，無法實現“不戰而勝”的策略。有必要根據海上形勢、空域狀況和安保需要，提升軍事實力，加強對我國管轄海域及其上空空域的控制。還應整合海上執法力量，形成精干有力的專業執法隊伍，加大海洋維權執法力度。

-充分進行權益問題的預案準備

我國在不同海域面臨的權益形勢不同，所承受的經濟、政治、安全利益損失也不同。因此，應對周邊海域的權益問題進行全面的梳理，進行各類預案的準備。

首先，梳理和量化我國的權益內涵，即明確我國的權益底線及可以爭取的最大目標，建立海洋權益的量化指標體系及保障體系。確立實現這些權益的近期、中期和遠期目標及相應的保障措施，以此來動態指導維權實踐。

其次，根據量化所得的信息，對于不同海域的爭議，有針對性地進行各種方案的設計、談判資料的準備和預案籌劃。需要指出的是，我國和平解決爭端的提法和做法付出了政治、安全和經濟等方面的沉重代價，雖然通過軍事行動維護權益不是最好的方式，但可能是有效的途徑，應該高度重視。

第三，基于權益問題的長期性和復雜性，學術界需要對重點問題進行跟蹤研究，建立長期而可靠的決策支撐系統，包括對國際輿論進行引導的預案。長期以來，我國對權益爭端持低調、克制、善意的態度，對外宣傳力度不夠。應有所轉變，制定利用多種渠道主動宣傳和提高國際影響的預案，擴大對國際輿論的引導。政府部門盡可能多地參與海洋事務的國際交流，宣傳我國的權益主張和立場，以得到理解和支持。學者也應主動參與涉海國際會議，爭取對我國有利的國際輿論環境。

第四，通過模擬法庭等形式，進行通過國際司法程序解決爭端的預案準備。雖然我國在2006年已就《海洋法公約》第298條發表聲明，排除了國際司法或仲裁對我國海洋劃界、領土爭端、軍事活動等三類爭端的管轄，但這并不代表我國海洋權益爭端的解決只能靠政治外交努力和軍事手段，法律的手段仍是解決當前權益困境的關鍵。我國不應被聲索國把爭端提交國際法庭解決的威脅嚇倒，應理性看待國際司法機構，正確評價《海洋法公約》，組織高素質、綜合能力強和經驗豐富的海洋法律和管理人才，開展針對性研究。

-抓緊對戰略機遇的把握

當前，釣魚島主權是我國維權任務的重中之重，考驗著我國的智慧和實力。

目前雙方的態勢是：中方占理不占勢，在歷史、法理和地理方面占優勢，但未實際控制，日方占勢不占理，實際控制，卻缺乏歷史、法理和地理依據。雖然理難改，但勢可變。

在釣魚島實際被日本控制而且不斷強化其控制的前提下，我們需要有戰略考慮。在當前形勢下，可以考慮兩岸聯合，采取統一行動。這對徹底解決權益爭端、贏得這場權益之戰是有利的。

釣魚島問題的解決方式及其所產生的后果，將對南海問題產生重大影響。從南海目前的形勢看，我國只有在與越南等國解決了南沙群島的領土糾紛后，才能將海域劃界提上議事日程。

為此，我國需要明確界定“九段線”的具體內涵，使外界的種種猜疑得以厘清，打消利害相關國家的猜疑和幻想，使我國的權益主張落到實處。其次，抓緊對南沙島嶼和巖礁地位的確認，為日后主張相應的海域奠定基礎。第三，在保持對南沙7個島礁實際控制的同時，還應擴大對周邊海域的有效控制。第四，針對周邊國家搶奪我國資源的狀況，我國應盡快啟動實際開發各相關海域的產業安排，以經濟開發維護權益。(薛桂芳作者系中國海洋大學海洋法學研究所所長)