厲以寧：中國城鎮化道路怎么走？

10月14日，著名經濟學家厲以寧在中央人民廣播電臺主辦的“中國經濟十月談”報告會上，以《改革談：大國經濟該從哪里升級？》為主題發表演講。

厲以寧認為中國改革是從產權改革開始，但到現在為止，產權改革并沒有結束，主要表現在農民還沒有成為市場主體，“農民沒有成為市場主體，中國經濟怎么能發展起來呢？”厲以寧認為家庭農場主是中國未來農民的走向。

厲以寧表示，目前的兩種戶口制度，農村戶口和城鎮戶口，導致農民無法與城鎮居民獲得平等的權利。農民有身份的限制，還怎么樣建設中國的新型社會？厲以寧提出城鎮化必須走老城區加新城區加新社區的路子，新社區就是今天的新農村，從而實現公共服務，城鄉社會保障一體化，用社區管理的方法來管理新社區，也就構成中國城鎮化的一部分，中國要實行就地城鎮化。

同時，厲以寧認為人的城鎮化是當前城鎮化的主要問題，人的城鎮化以生活質量提高為主，而一個農村戶口轉為城市戶口需要公共開支13萬元，厲以寧預測資金從哪里來是下一步城鎮化過程中所要解決的問題。厲以寧指出，通過賣地解決地方財政的老路不能再走，而向銀行借款又蘊藏著金融風險，他建議可以學習澳大利亞和新西蘭的經驗，必須要政府投資的就由政府投資，而屬于企事業單位性質的，如自來水廠、電廠都可以用進行市場化運作，發行公共投資基金券。

厲以寧，著名經濟學家，北京大學光華管理學院名譽院長，北京大學社會科學學部主任。曾任十屆、十一屆全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任。主要研究領域為宏觀經濟政政策和經濟思想史，是我國最早提出股份制改革理論的學者之一，提出中國經濟發展的非均衡理論，并對“轉型”進行理論探討。

以下為演講實錄：

中國城鎮化提出的背景

當前的中國處在雙重轉型階段，什么叫雙重轉型？一是農業社會轉向工業社會，轉向現代化社會；二是從社會主義計劃經濟體制轉入社會主義市場經濟體制，雙重轉型是交疊在一起的。

轉型問題在第二次世界大戰之前就已經有所研究，因為當時在亞洲、非洲有大批的附屬國、殖民地獲得獨立，主要研究農業社會轉變為工業社會。體制轉型也會提到，但主要研究從傳統的前資本主義經濟體制轉入資本主義體制。

中國現在所面臨的情況是不一樣的，我們是雙重轉型，同時，社會主義制度將繼續存在，這是全世界都沒有的。中國經濟學家也集體介入了這場大討論，30多年以來，中國的經濟學家全參加了。你能說誰沒參加嗎？都在參加討論、探索，人數之多，全世界沒有。更重要的是，我們研究的是兩重轉型結合在一起的情況下，如何實現工業社會，如何實現市場經濟體制。發展經濟學所研究的是擺脫傳統體制，中國研究的不是傳統體制，而是計劃經濟體制，這就是中國的特點。

中國的經濟處在非均衡狀態，非均衡的狀態是很明顯的，中國屬于第二類非均衡。第一類非均衡是指在市場不完善條件下存在的非均衡狀態。中國的非均衡不一樣，是在市場不完善而又缺乏市場主體情況下的非均衡，這是第二類非均衡。西方國家的非均衡是市場不完善，中國還包含要重新構造微觀經濟基礎的問題，讓企業成為市場的主體，所以中國的改革一定要從產權改革著手。放開價格雖然可以起到一定作用，但不是主要的，因為沒有市場主體，就談不到非均衡狀態的消失。

中國的改革從哪里開始？正是從產權改革開始。其中國有企業首先要變產權，成為產權清晰的主體。國有企業改革已經取得了相當大的成就，但還是有一些問題。到現在為止，產權改革并沒有結束，主要表現在農民沒有成為市場主體，改了國有企業，但是農民沒有成為市場主體，中國經濟怎么能發展起來呢？

今年中央一號文件中有一個非常重要的提法，不知道大家注意沒有，說在中國要完善、建立家庭農場制，有家庭農場制，就有家庭農場主，這就是中國未來農民的走向。要進行土地確權，然后進行大規模的新農村建設，于是中國就推出了城鎮化。

中國的城鎮化道路怎么走？

中國的城鎮化跟一般城鎮化不一樣。中國城鎮化要走新型城鎮化道路，而不是過去的傳統城鎮化，傳統城鎮化帶來了“城市病”，在城市中又出現反城市化傾向，因為城市污染了，社會治安不好，失業眾多，有錢人從城里轉向郊區，轉向農村，而窮人紛紛進城。在今天的西方國家可以看到相關情況，這一問題需要重新探討，這也是新型城鎮化遇到的一個大問題。

中國到現在為止，農村是農村戶口，城市是城鎮戶口，兩種戶口制度的存在，使得農民權利與城市居民是不平等的。農民有身份的限制，這就產生了一個問題，怎么樣來建設中國的新型社會？需要農村人口向城市遷移，可城市容納的下嗎？中國的城鎮化率，根據國家統計局公布的數據是52%左右，但這是把常住城市半年以上的人都算上，包括農民工在內，而有的農民甚至在城市居住長達20多年，但他的身份仍是農民工，這就是中國當前的問題。

真正按照城鎮戶口和農村戶口來統計，中國現在的城鎮化率是多少？把統計中的農村戶口去除后，城鎮人口大概只占全國人口的百分之三十幾。假如再過幾年，中國人口到了14多億，如果要達到西歐國家80%的城鎮化率，也就意味著要有12億人住城里?，F在城市容納了6億人，要是再擠進6億，城市會變成什么樣子？這都是新問題，其他國家沒有遇到過的。

中國的城鎮化道路怎么走？必須走老城區加新城區加新社區的路子，新社區是什么？就是今天的新農村。新農村的房子已經蓋好，很多東西正在修建，最后會形成新社區，公共服務到位了，城鄉社會保障一體化，用社區管理方法來管理這些新社區，就是中國城鎮化的一部分。中國要實行就地城鎮化，就地城鎮化什么意思？是指農民不僅要進入老城區、新城區，還在新社區，這也是城鎮化的一部分。如此12億人口作為城鎮人口，或者說全國戶口都一元化了，才能夠容納的下。

土地確權是新農村改革的起點

我們當時面臨的大問題還有，必須給農民以產權，土地確權，正是農村所興起的大改革，也是新農村改革的起點。我去年11月底帶著全國政協經濟委員會調研組在浙江杭州、嘉興、湖州等地進行土地確權后的調查，那里土地確權搞得比較早，發現農民放鞭炮，認為自己有了經營權證、使用權證和房產證，興高采烈，老人回憶說跟當年土改完后的情況一樣。農民心里踏實，擴大養殖業、種植業，愿意進城做工的就做工，經商的經商，而且城鄉收入差距大幅度縮小。

嘉興市有一個縣級市叫平湖，我們在那做調研，土地確權以前城市人均收入和農村人均收入之比是3.1：1，土地確權以后，城市人均收入和農村人均收入之比變為1.9：1。變化之大，主要是農民收入提高了。農民收入怎么會提高？有了產權就有了財產性收入，土地轉包出去，到城市打工，就會多一份收入。我們在平湖市看到，房子都拆掉了，蓋成四層高的房子，用于出租，很多人是這種情況，一層樓租給外來人開店，開作坊，二、三、四層樓自己住，自家人口沒那么多，還可以租給外地人人住，收入自然增加。

還有一個意想不到的事情，土地確權之前需要重新丈量土地，結果發現丈量的耕地多出了20%，怎么會多呢？農民也不隱瞞，第一，當初土地承包丈量時，地塊的好壞差別很大，所以壞地就兩畝算作一畝，好地一畝算一畝，經過30年的承包，土地得以改良，這次丈量土地好壞全算作一畝，沒有好壞折算，所以土地就多出很多。

第二，過去的田地是一小塊，有田埂，田埂不算，田埂兩邊被太陽遮住，遮蔭了也不算。三十年以來，土地已經變大，要用拖拉機，田埂也算入土地，兩邊遮蔭的部分沒有了。

第三，當初有農業稅，所以在報自家田地的時候，普遍少報，有一畝三分地就報一畝，家家如此，可以少交稅?，F在土地剛丈量完，大家都公布了有多少地，也沒有必要少報，農民也愿意實報，因為土地入股了，可以分紅，土地少報了自己吃虧。農民成為真正的市場主體。

收入分配制度改革重點是初次分配

另外，中國當前要做的就是收入分配制度要重新搞。收入分配制度改革的重點在哪里？應該在第一次分配，因為第一次分配是根據市場基礎進行。中國為什么要對土地進行第一次分配？四個理由：

第一，農民沒產權，不確定他們的產權，沒財產收入，農民當然會窮。

第二，在中國的勞動力市場中，受雇方和雇傭方雙方地位不對稱，在不對稱的情況下出來打工的農民，就處在弱勢地位，而雇用他們的大企業是強勢的，在這種情況下，就要改變雙方的地位。在西方國家，解決這個問題可以靠工會組織，工會能夠保障低收入者的利益。中國到現在為止，你見過工會替農民工去要被拖欠工資的嗎？還得寫信給總理來解決這個問題，所以要改，真正讓工會發揮作用，讓農民工也參加工會。

第三，個體農民或牧民賣奶制品或蔬菜水果等，是弱勢，在農貿市場擺攤位、上門收購也是弱勢，因為采購商和大超市才是強勢，定好價而不管你要不要，這就造成收入上的不平等。在荷蘭等國有農民合作社，農民一組織起來力量就很強大，用自己的車隊、船隊、倉庫再加上自己的碼頭，直接運到國外去賣，哪個大城市價錢高就賣到哪里。中國的農業合作社剛剛建立，還處在很弱的階段，一定要走聯社的道路，這樣農民的談判力就能加強。

第四，中國的教育資源配置不均衡。人均教育支出農村低，城市高，城市義務教育階段的學校房屋好、師資力量強、設備齊全，農村呢？學校很差，這就造成一種職業世襲的體制，農民工的孩子初中畢業以后，升高中的錄取率很低，進大學的就更少，所以大部分農民工的孩子還是農民工，孫子將來也可能是農民工。這種情況持續下去，不符合社會主義的原則，都需要改。這都是初次分配的問題。

二次分配也重要，也需要調，怎么調？主要是靠城鄉社會保障一體化，比如在西方國家施行多年的福利政策，一次分配不足，就靠二次分配補，一次分配后有差距，通過稅收、補貼、福利待遇等，二次分配就把差距縮小。而中國不是這樣，中國城鄉兩種戶口，很多城市工人能享有的福利農民工享受不到，比如城市職工可以是公費醫療，農民工是合作醫療，合作醫療還要交錢，一次分配有差距，二次分配還擴大了差距，全世界沒有的，真的要改。一次分配重要，二次分配也重要，但二次分配的重點應該是加快城鄉社會保障的一體化。

人的城鎮化是當前城鎮化的主要問題

城鎮化過程現在正在進行中，人的城鎮化是當前主要的問題，就是怎么升級的問題。人的城鎮化以生活質量提高為主，人要進城，就應該提高他的生活質量，對城市也有好處?，F在國內的大城市普遍施行積分制，在城里居住，什么條件可以加多少分，比如學歷多高等等，這都是有用的，但問題很迫切。

我們在上海調查，現在與過去的情況不一樣了，熟練技工和骨干工人都是農民工，進城20年，現在留不住了，上海的競爭對手是蘇南、浙江的一些城市，工業在發展，急需技術工人，到上海去挖人，而且給他們當地戶口，可以把孩子也帶來，于是都去了。上海就著急了，技術工人跑了還有什么效率可言，所以推出積分制，要解決問題。但是光積分制是不夠的，還要一個區一個區改，條件成熟就改，讓農民工市民化，農民工融入城市，但配套的資金是一個問題。

我們在一個普通的小縣城調查，一個農村戶口的農民工要轉為城市戶口，公共成本是10萬塊錢，全國的平均數比這個要多。人民日報今年8月份登出來，全國平均的農民工市民化需要公共開支13萬塊錢，從哪籌這么多錢？所以這就是下一步城鎮化過程中為了提高人的質量所要解決的問題。

中國的雙重改革經驗，體制轉型加上發展轉型，為全世界做出了貢獻，因為很多國家也正在走城鎮化道路，不能只考慮到發展轉型，也要考慮體制的轉型。盡管他們的體制不是計劃經濟體制，但是有很多過去傳統的收入也應該考慮在內，這將是一個重大的研究步驟。中國經濟學家關于這一方面的問題，在國外發表的文章很少，國內有大量的調查報告、論文、著作中。中國也在為世界的經濟學做貢獻，一個13億人口的國家，能夠雙重轉型成功，其中有中國經濟學家的一份。我先談到這，謝謝大家。

靠賣地維持地方財政的老路不能再走下去

觀眾提問：現在地方政府負債非常嚴重，在這樣的背景之下，新型城鎮化的資金該怎么解決？

厲以寧：這是當年很關鍵的一個問題，因為從1994年實行分稅制以來，財權和事權是不對稱的。中央的財權多，而很多事情是地方做，地方又沒有錢。我們有一句流行話：中央請客、地方買單。這是一個重要的原因，需要改。這里順便講一下，有一種說法，要實行小政府、大市場就行了，是不行的，小政府大市場這個提法就不準確，因為市場跟政府的關系不能用大跟小來分。在任何情況下，政府的工作人員人數在全國人口的比重都是小的。有人說，是強市場強政府，這個“強”也不行，所以我在我的文章里用的是“有效市場，有效政府”。

有效政府，就是政府做自己該做的事情；有效市場，市場做自己可以做的事情，這就行了。政府能夠做的，市場也能做，就要給市場；政府該做的就是市場做不了、做不好，比如剛講的收入再分配，這政府就應該幫助。這樣才能夠擺正市場跟政府的關系。

這里有一個重要問題，就是錢的問題。城鎮化的經費問題，就要加快財稅體制的改革，既然要讓地方做這件事，他就應該有相應的經費?，F在的分稅制的比例是1994年有的，實際上就到省為止了。還有省跟下面的地級市的關系，地級市跟縣的關系，都不明確，依靠什么？依靠討價還價來定，幾次談判才定的標準，都要改掉，不規范。另外，地方應該壓縮經費，中央也應該壓縮經費，把錢用在更有效的地方。

我們要學習國外的經驗，我的文章中談的比較多的是澳大利亞與新西蘭的經驗。因為西歐國家的城市化在19世紀末基本定型，美國在20世紀初年也定型，而澳大利亞與新西蘭的城市化主要是20世紀30年代以后，特別是第二次世界大戰結束以后發展起來的。它們是以城市為單位，建立城市公共建設基金。機構要怎么建呢？地方財政出一部分錢，各大金融機構出一部分錢，把架子先搭起來。架子搭起來就發行公共投資基金券，利率比銀行存款高、比國庫券高，你來買。每個項目的錢怎么花，全部公開化，市場運作。比如這筆錢這個基金券出來，是為了建自來水一廠，那個要建第二電廠，或者建公共服務設施，所有這些都是一筆項目，買后可以轉讓，也可以分紅，還有固定利息。而且，效果是好的，為什么？因為它是市場化運作，除了非常必要的項目，大規模環境的治理，這些政府應該投資的就要投資，凡是屬于企事業單位性質的，如自來水廠、電廠都可以用這種方式建，這樣就可以省掉一大筆錢。在中國，總有辦法能夠建，但是現在的路是不能走了。

現在有兩個路走，第一個路子賣地。賣地以前采用過，的確幫地方政府解決了一些困難，但是現在怎么樣？沒那么多地，怎么賣，賣完后又怎么辦，所以要改掉。改掉以后政府仍要花這么多錢，怎么辦？向銀行借債。地方債務中60%以上，有的地方甚至到80%，都是銀行貸款。銀行貸款將來又不能還，變成壞賬怎么辦？這是蘊藏著金融風險的。在這個問題上，應該想辦法，對于長期的債務，應該采取了斷的形式，把它折扣成由中央擔保的地方債債券，地方債券不是短期貸款，可以再試行。中央不要任意為地方債務兜底，因為這是不規范的。現在是跑項目，將來會是跑債務，這個應該規范化來運作。（編輯：周東旭、實習生胡澤）